编者按：随着信息科技的发展，网络产业成为全球主要经济体必争的领地。中国移动通信技术和网络产业的发展方兴未艾，看得见的“中国速度”让一直处于领导地位的美国产生了危机感。南京师范大学新闻与传播学院副院长邹举教授和该院硕士研究生慕锦华在《传媒观察》2021年第8期刊文认为，为确保美国的核心利益，美国政府在建构网络安全话语的同时，实施了单边性的保护主义政策。美国在网络产业领域的对华遏制，不仅与国际市场竞争相关，而且与美国政客所谋求的政治利益分不开。尽管美国政府对外打出的是“维护国家安全”的旗号，但掩盖不了霸权主义的本质。
2021年6月9日，美国总统拜登撤销了其前任针对中国社交软件TikTok和WeChat的行政禁令，但同时又签署了一项新命令，要求商务部根据美国最新的供应链安全规则，调查与“外国对手”有关的应用程序是否对美国数据隐私和国家安全构成威胁。这一举动意味着美国将重新调查所有与中国相关的移动应用软件。但何为“威胁国家安全”？具体标准是什么？这些问题却始终没有被明确。在网络产业领域，拜登政府对华战略究竟是与特朗普政府保持一致还是有所调整，尚不得而知。但中国已经成为全球网络空间中的关键成员，美国政府采取多种手段限制中国企业与美国竞争的立场很难改变。
自互联网诞生以来，尽管美国政府污名化中国的言论时有发生，但二者在互联网产业领域的合作互利总体上要大于摩擦冲突。而在2017年之后，这一平衡被打破。特朗普一上台，美国政府便以涉嫌威胁“国家安全”为由，通过诸多政治和经济手段向中国互联网科技企业频频下手，中兴、华为、腾讯、字节跳动、商汤科技等布局全球市场的中国企业无一幸免。
随着中国互联网技术的高速发展，越来越多的中国公司竞逐全球市场，且表现出强劲的实力，这对美国全球网络霸权的地位形成了挑战。随着社交媒体的成功出海以及华为在5G领域取得的先发优势，中国互联网科技公司的国际影响力正在逐渐扩大。美国政府为了维护其全球网络霸权，将网络的自由竞争问题纳入“安全化”的政治话语体系，采取单边化的保护主义措施，以限制中国网络经济的发展空间。一方面，美国寄希望于通过此举来保护自身的经济利益；另一方面，这也是美国政客将国内矛盾转移到外部的一种政治策略。
安全议题的频现与限制战略的实施
美国以“维护国家安全”的名义，不断推出新的网络战略文件，通过经济、行政、法律等手段对中国互联网相关产业围追堵截，其主要实践包括限制中国企业投资、对中国公司进行贸易制裁、实施网络清洁计划等。
（一）收紧中企对美国网络产业领域的投资
自20世纪70年代以来，美国政府一直通过美国外资投资委员会（Committee on Foreign Investment in the United States，简称CFIUS）对“海外投资”进行管理，主要审查外国企业对美的投资是否会对美国国家安全产生影响。CFIUS的目标明确且动作迅速，从接到申请、作出决策再向总统提出建议，整个审查过程完全保密，外界只能被动接受最终的结果。同时，CFIUS和总统无需对决断的理由、法律依据以及相关程序作出任何解释。不透明的决策过程以及执行机制，使得CFIUS成了中国科技企业对外投资的一大“隐形杀手”。有研究指出，美国外国投资委员会近几年一直在阻止中国公司进行特定的并购交易。许多美国安全专家认为限制海外投资有利于维护国内网络安全，并且可以为美国对全球市场的控制增加砝码。
2011年2月，华为计划收购美国3Leaf公司的专利技术的申请被CFIUS撤回，原因是此次收购被认定为会对美国国家安全构成威胁。除此之外，与互联网发展紧密相关的半导体产业、互联网金融公司也是CFIUS的重点关注对象。在2016、2017年间，CFIUS相继阻止了两家有中资背景的投资集团对美国半导体公司的收购计划。2018年1月，阿里巴巴旗下的蚂蚁金服因迟迟未能通过CFIUS的审查，正式宣布中止与美国金融科技公司速汇金的相关并购事宜。
2018年8月13日，经特朗普签署，《外国投资风险评估现代化法案》（Foreign Investment Risk Review Modernization Act）正式生效。该法案的出台进一步扩大了CFIUS的审批权限，美国从战略层面对外国投资者加大了审查力度。英国《金融时报》对此发表了题为《美国外国投资委员会拟封堵中国投资者》的文章。该文指出，新法案是CFIUS机构近40年来最重大的一次法案修订，它标志着一种转变，也是一个时代的结束。“国家安全而非经济利益，已成为左右外国对美投资的关键因素。”
自2018年11月起，美国财政部实施新规，要求国外公司对美企业进行投资和并购交易时，只要涉及包括电信、半导体等在内的27个关键产业的关键技术，都必须交给CFIUS审查安全问题，违反新规的公司将面临高额罚款。相关法案及新规的出台，进一步加大了中国互联网企业对美的投资难度。第一款在真正意义上打开了国外市场的中国社交软件TikTok，在其母公司字节跳动收购音乐类短视频软件Musical.ly三年后，于2020年8月被CFIUS调查。直至今日，美国政府也没有给出审查的最终结果。
（二）限制中美企业间的贸易往来
2018年以来，中国企业和机构与美方之间的正常贸易往来遭到了来自美国政府的阻碍。有学者认为，美国正对中国采取“脱钩”策略，试图限制中美之间技术、数据、资金、市场、人才等要素的自由流动。其中，政府行使行政职权下达相关禁令与通过“实体清单”制裁，是美国对中方实施的两种主要手段。
最为明显的事件发生在2018年4月。美国商务部以“保护国家安全”为由发布对中兴通讯公司的出口禁令，禁止美国公司向中兴通讯出售电子元器件、芯片、基带等软件和技术。中兴同时被美国商务部开出巨额罚单，制裁时间为7年。中兴事件的发生，将此前已经持续3个月的中美贸易拉锯推向了一个新的高峰，中国科技企业成为美国经济制裁的首要目标。2018年11月，美国工业安全局公布了针对新兴技术以及基础关键产业的出口管制方案，将人工智能、量子计算等14个领域的产品和技术划为重点管制对象，并指出美国相关部门将对其实施严格的监管及审查。业界普遍认为，中国公司是美国实施出口管制的主要针对目标。
2019年5月16日，时任总统特朗普签署行政命令，宣布国家进入“紧急状态”，声称必须警惕对美国通讯系统构成威胁的“外国敌对势力”。虽然该行政命令并未明确指出具体的公司或者国家，但各种证据显示，这一禁令指向华为、中兴等中国的电信企业。随后，华为及其70家关联企业被列入实体制裁清单。只有在美国政府的许可下，华为才能向美国企业购买元器件。时任美国商务部长罗斯（Wilbur Ross）在一份声明中说，特朗普总统大力支持该项决议，因为此举有利于防止外国实体利用科技危害美国的国家安全和外交利益。
事实证明，针对华为的禁令只是美国政府对中国实体企业进行制裁的开始。2019年10月，美国商务部（BIS）将28家中国机构和公司列入“实体清单”，其中包括从事人脸识别技术研发的海康威视、旷视科技及大华科技等公司和机构。进入2020年，被纳入实体制裁清单的中国企业越来越多。2020年5月至6月，美国商务部将33家中国互联网科技公司及高校研究机构纳入“实体清单”，奇虎360、云从科技等被列入“黑名单”的企业在未获得美国政府的许可前，将会被限制出口、进口、转口，即不再有任何机会与美国公司进行商业交易。美国安全局联合美国商务部在2020年8月17日发布了新的修订版禁令，再次收紧对华为的出口管制。该实体清单新增了华为在英国、法国等21个国家和地区的38家子公司，至此，被列入美国“实体名单”的华为及其子公司和关联机构已达152家。
美国针对中国网络产业领域的压制清单一直在不断扩大。人工智能、半导体企业、国防类高校、超级计算等各大科技公司及研究机构一一中招。早在2017年，中国大疆公司生产的无人机产品就被美国以各种理由打压。2019年，美国政府先是以维护用户信息安全为由将大疆列为打压目标，然后提出希望通过立法手段禁止美国各大机构使用在中国制造或者组装的无人机产品。直到2020年12月，美国方面将大疆列入实体清单，彻底禁止其与美国公司进行贸易往来。据统计，截至2020年底，被纳入美国实体清单的中国实体企业及机构已达300多家，云计算、人工智能、5G、通信等高科技产业成为重灾区。
（三）推出清洁网络计划对抗中国的5G发展
进入21世纪，互联网产业和服务在国家经济竞争中的地位越来越突出，5G技术成为了下一轮信息技术革命的制高点。抢占先机的国家被认为将在未来物联网生产的各个环节中取得领先优势。中国对5G频段进行了准确的研判，并在同期开展了大规模的部署，华为也在5G技术、芯片设计、制定标准方面取得了令世界瞩目的成绩。美国政府为了排除竞争者，维持其在全球网络市场中的领导地位，推出了5G清洁网络计划。
2020年8月5日，美国政府正式推出扩展版“清洁网络计划”（Clean Network）。前国务卿蓬佩奥声称，该计划将在运营商、应用程序等5个领域对抗“中国对美国造成的潜在安全危险”。依照蓬佩奥所言，“清洁运营商”是指禁止不受信任的中国电信公司接入美国通信网络，禁止其向美国或者从美国提供国际电信服务。“清洁应用商店”是指将不受信任的中国应用程序从美国移动应用程序商店中下架。“清洁应用程序”即阻止华为等不受信任的供应商预装和从美国应用商店中下载应用软件。“清洁云端”旨在禁止美国企业使用中国互联网企业的云计算产品。“清洁海底电缆”即确保全球互联网海底电缆的建设没有中国供应商的参与。
在当天的发布会中，腾讯、百度、阿里、华为、TikTok、中国移动、中国电信等7家中国公司被点名。美国清洁网络计划打造了一个针对中国电信网络全供应链的生态闭环，这是其在对中国网络产业进行长期研究和深度解剖基础上所实施的精准打击策略，美国在网络空间构建支配型秩序的意图表露无遗。
其实在网络清洁计划扩展版正式推出之前，美国政府早已经开始了“清洁行动”。2020年7月TikTok将被禁用或者收购的消息传出。8月6日，特朗普签署行政命令，认定TikTok对美国的国家安全构成威胁，宣称45天之后，所有的美国人和企业都不得与TikTok及其母公司“字节跳动”进行任何交易往来；如若不遵从，就将禁止该公司在美的业务。不到一周，特朗普又签署了另一项行政命令，要求字节跳动公司必须在90天内剥离TikTok的在美资产，并向字节跳动索要“佣金”。同属于中国公司的网络社交软件WeChat也在9月被美国商务部以“危害国家安全”为由下了禁令。WeChat在美国境内被禁止提供转移资金或处理支付等任何服务，同时个体和公司也都将不被允许下载该软件。从目前看，在推行“清洁网络”方面，拜登政府相比其前任更懂得加深与美国盟友的合作，比如拉拢“五眼联盟”共同抵制中国的5G技术。
网络安全化与保护主义实质
自奥巴马执政以来，美国政府开始不断提高“网络安全”在“国家安全”中的地位，通过对中国政府和中国互联网相关企业进行威胁化的描述，以引起社会共鸣，进而采取强硬的保护主义措施。在美国体制下，互联网企业之间的自由竞争本不属于政治范围内的事务，但美国却将其构建为国家安全议题，从某种程度上而言，这一举措能让美国对中国企业采取的种种限制措施披上“合理合法”的外衣。在崇尚和标榜法治的美国，针对中国企业的所有制裁行为却无一能够拿出切实的证据。其对华网络企业采取限制战略并不完全出于对国家安全的真实担忧，而是当政者基于自身所处的经济、政治和社会环境所作出的实用主义选择。
（一）实行保护主义以维持全球网络中的领导地位
从1990年代开始，中国成为许多高科技产品的组装中心。2006年，中国宣布《国家中长期科学技术发展规划》，推出“互联网+”战略、新兴产业战略，着力发展信息和通信技术、人工智能等行业。“十三五”期间，中国加大了科技研发的投入，把基础研究和底层技术研发作为科技创新的关键突破口，整体上实现了科技创新的“量质齐升”。截至2020年12月，我国互联网上市企业在境内外的总市值达16.80万亿人民币，越来越多的中国互联网科技公司在全球市场冒尖，大疆、中兴、华为、字节跳动等都是杰出的代表。中国公司华为具有5G网络全产业链的生产能力，掌握了最前沿的5G技术，是全球最大通讯设备供应商。2015年12月，华为在国际移动供应商市场的份额仅为2%，但是到2019年12月，这一数字已经上升到10%。为了不失去5G领域的领导地位，美国政府以安全为名，采取经济制裁、长臂管辖、禁令封杀等保护主义措施对华为不断打压。有学者指出，美国的经济制裁其实是作为发达国家对那些不服从资本逻辑、威胁垄断地位的“他者”的围剿，其行为实质是维持网络市场的垄断，在全球信息科技市场上谋求长久的霸权地位。
美国数字保护主义其实就是互联网经济全球化时代下一种新型贸易保护主义形式。在这种政策之下，国家往往选择对证据、规则、法治等传统市场概念避而不谈，而把“信任”这一颇具弹性的主体间性概念放在首要位置。为了维护自身的网络技术及产业垄断地位，美国政府将中国构建为安全化对象，并通过限制、“封杀令”等保护主义手段打压所谓“不受信任”的中国企业。所谓的“网络清洁计划”更是带有浓厚的主观色彩，其对“清洁”的定义充斥着意识形态偏见。然而，这些被美国猎杀的中国公司都是最纯粹、最具有创新力的民营企业，与窃取美国知识产权、国家安全毫无关系。
（二）以安全议题为由转移国内政治、经济矛盾
哥本哈根学派认为，安全议题分为非政治议题、一般政治议题、安全化议题三种类型：非政治议题并不需要国家干预，通常被纳入公开辩论的范围；一般政治议题往往能通过正常的政府机制得到解决；而安全化议题则需要采取超越标准政治实践的紧急行动。“保障美国国家安全”是美国对华企业进行制裁时频频使用的说辞，其核心目标就是想让网络安全问题进入安全化议程。从主体来看，国防部、国会防务委员会、国土安全部、国民警卫队、能源部、能源信息局以及国防信息系统局是美国网络安全化的主要参与者，负责构建美国网络安全的话语。很明显，将中国互联网企业“安全化”是美国政府各部门有计划、有部署且通力合作的行为，他们试图将中国网络企业描述成一种针对其国家利益的危险性存在，从而为其“特殊政治”实践提供正当性理由。
其实，这样一种“特殊政治”一方面是出于对全球互联网格局中的经济利益考量，另一方面也是为了迎合其国内的民粹主义思潮，将国内矛盾转化为国外挑战，从而达到“内病外治”的目的。
曾任美国商务部部长的佩尼普里兹克（Penny Pritzker）承认，由于政府与市场之间缺乏协调与合作以及长期缺乏人力资本，美国网络安全领域的技术发展未能跟上这个时代的创新要求。为了应对网络行业面临的挑战，美国政府近年来才在这一领域采取了一些产业政策举措。与这些务实的观点不同，前总统特朗普在竞选时期便宣扬“重振美国制造业”“让美国再次伟大”的政治理念，当选总统后，他把中国包装成美国的头号敌人，将国内矛盾迅速转移为国际竞争和国家安全问题，以此获取民众信任，从而巩固自己的政治地位。
诺贝尔经济学奖获得者约瑟夫斯蒂格利茨认为，美国确实遇到了问题，但问题不在于中国。“美国政府对民生、基础设施以及技术发展的投资过少，盲信市场机制无所不能。政府在真正需要监管的地方管得太少，而在不需要的地方又管得太多。”特朗普的糖衣政策其实是一种伪装。中国公司进入全球经济市场本不属于安全议题的范畴，而特朗普政府却不断渲染“中国威胁”，将中国网络企业建构为安全化对象，对其进行限制和打压。其行为实际上是为了掩盖国内日益严峻的经济问题的本质，转移社会矛盾，以此美化自身的政策合理性、增强自身的执政合法性。
互联网领域美国一以贯之的霸权逻辑
以安全议题为掩护，实施保护主义战略，对中国企业进行打压，是美国维护其网络霸权地位的一种体现。但霸权主义并非在特朗普时期才存在，而一直都是美国政府官方政策的一种底层逻辑。在美国互联网全球领导地位未受到威胁时，它具有一定的隐蔽性；到了21世纪互联网经济飞速发展时期，面对新兴大国提出的挑战，美国的网络霸权思维便不加掩饰地通过其相关战略和措施表露了出来。
霸权的形式有多种类型，其具体行使方式也会因时而异。从“多利益攸关方”“网络自由”到“美国优先”，直至将网络构建为“国家安全”议题，这是一个从隐性霸权到显性霸权逐渐展露的过程。
美国霸权的支柱在于华盛顿的军事力量、华尔街的资本力量、好莱坞的文化力量以及硅谷的科技力量。在网络时代，硅谷科技力量正日益成为其他几大力量的基石。在硅谷实力位于世界领先地位时，美国为了确保自己在技术、资源、信息上的绝对优势，强调的是“开放、自由、公平”，试图运用市场这一“看不见的手”实现政治、文化、经济霸权的全面扩张。
在核心资源管理和技术标准制定方面，美国牢牢把握住了初创者的优势。“多利益攸关方模式”看似对各个国家都很公平，但实际上，全球13台根服务器就有10台安置在美国，美国因此而掌握了根区文件的控制权。即便2016年美国被迫移交了对ICANN的管理权，但后者仍按照美国法律设立在加州，受美国司法的管辖。同时，域名领域的政治经济格局并没有改变，域名治理还是走在受美国大企业控制的“私有化”道路上，许多国家在互联网管理的决策过程中被边缘化。在信息领域，美国垄断型互联网企业独霸全球，搜索引擎为Google，视频网站为YouTube，购物平台为Amazon，微博平台为Twitter，社交网络为Facebook。在此基础上的“网络自由”一方面助推了美国数字资本的全球扩张，“媒体平台”成为一个个富可敌国的“平台媒体”；另一方面，互联网也成为美国意识形态和价值观念对外渗透的重要渠道，成为美国在世界其他地方复制美式民主政治最具费效比的手段。
但是，进入21世纪以后，美国依据其技术实力和市场能力建立起来的隐性霸权受到了挑战。因为急于在最短的时间内遏制住对手，它便只能选择借助美国政府这只“看得见的手”，通过所谓国家安全的无证据、莫须有的政治手段打击和遏制竞争对手，以继续维持自身在全球的经济地位和数据、情报收集能力。奥巴马政府一方面宣扬“网络自由”战略，一方面不断发布网络安全战略的文件，大力强调国家参与，意图掌握网络空间的绝对优势。“模糊不清的、危险的国际环境”逐渐变成了“敌人”“威胁”等具体概念。特朗普上台之后，美国彻底暴露了网络霸权的野心，保护主义成为其实施网络战略的圭臬。在其任职期间，美国为了巩固其在全球网络市场中的领导地位，将网络安全与经济、贸易、科技、意识形态等议题捆绑在一起，作为其发起贸易战、科技战的主要抓手，使网络安全议题出现了前所未有的泛化和政治化。新一届政府接任以来，拜登已多次表态提出，美国的互联网科技地位正在受到挑战，而最大的挑战来自中国。这种对当前美国网络霸主地位的认识以及对中国的角色定位与特朗普是基本一致的，坚持既有的霸权模式很可能是其政策选择，因为它符合美国一贯的霸权逻辑。
当前，美国仍然主导着全球互联网发展潮流，然而在美国决策者看来，中国互联网技术的发展、在产业上取得的部分优势已经对其霸权地位构成了威胁。与此同时，诸如“新冠肺炎疫情大流行”“失业率高涨”“社会分裂持续扩大”等问题依然是其亟待解决的国内矛盾。当前，拜登政府具体的政策安排虽尚未清晰，但从已展露的苗头和美国一贯的霸权逻辑看，美国政府将网络归为“安全化议题”的趋势不会改变；“前置防御”“持续交手”等进攻的姿态不会改变；在互联网产业链安全层面，联合盟友围堵中国的态势甚至会加强。
面对美国的“安全化”和保护主义政策，中国必须保持战略定力，秉持国家利益优先的原则，坚定维护我国网络空间的安全和利益。首先，中国接受公平、良性的竞争，坚决反对无证据的指控和无缘由的单边经济制裁。对于后者，中国可以在主权范围内采取反制措施，被打压的中国互联网公司也需要学会运用法律等手段维护自身权益。其次，在5G、互联网、人工智能等关键领域，中国应深入推进“内循环为主，双循环互促”的战略布局。在内循环端，政府要推动企业加快核心科技的研发，保障全产业链安全；在外循环端，要为企业“出海”搭建平台，提供法律支撑。最后，考虑到美国将持续锁定中国为其网络霸权的挑战者，中国需要在国际上广交朋友，通过扩大“朋友圈”增强与美国为首的联盟势力的抗衡力量，以获得更大的主动权，构建网络空间的规则。
（载《传媒观察》2021年08月号，原文约13000字，标题为：安全化与保护主义：网络产业领域的美国对华战略。此为节选，图表和注释等省略，学术引用请参考原文。本文为江苏省社科基金重点项目“全球网络空间中主权原则的危机、重构与保障研究”<17tqa002>和国家社科基金一般项目“全球互联网治理背景下主权原则的理论调适与实践路径研究”<18bxw115>的阶段性成果。）
【作者简介】
邹举，南京师范大学新闻与传播学院副院长，教授，中国新闻史学会媒介法规与伦理专业委员会秘书长；
慕锦华，南京师范大学新闻与传播学院硕士研究生
