最愿意选“言语实在、老实厚道型”、“大胆敢言、针砭时弊型”、“聪慧明辨、精明睿智型”的干部，最不愿意选“夸夸其谈、空有激情”的干部

　　76.4%的受调查者喜欢干部在演讲答辩中穿戴朴素而非西装革履，65.56%的受调查者欣赏脱稿演讲方式，半数受调查者表示对竞选者没有年龄偏好

　　公推公选已成为选拔任用各级、各类领导干部的重要方式和渠道。在近期南京市公推公选尘埃落定之后，我们需进一步深入反思公推公选机制。与看起来热热闹闹的公推公选、电视网络直播相比，群众究竟如何看待公选，有哪些公选偏好，如何才能更好地落实群众的知情权、参与权、表达权和监督权，等等，是更值得关注的问题，也是创新选举机制亟待解决的问题。为此，2008年4月，人民论坛杂志社在人民网、人民论坛网上进行了专题调查(共有3224人参与网络调查)，并邀请相关领域专家进行了深度分析和点评。

　　群众参与意识强烈，现场参与成最大愿望

　　“如果条件许可，你更喜欢通过何种方式了解和参与干部竞选？”调查结果显示，“到演讲答辩现场，全面了解干部现场反应”、“现场提问，并要求候选干部限时答辩”排在了前两位，占受调查者的51.56%。此后是“任前公示或民主测评等方式”和“收看电视、网络直播”，最不愿意采用的方式是电话或短信方式。也有部分受调查者表示以上形式都可以。记者随机采访的部分市民纷纷表示：“如果条件许可，我们愿意到现场。”

　　以上投票参与次序的选择显示出，公民参与呈现出直接主动参与优先，间接被动参与其次的特征。全国首位“公推公选”市长吴晓东向记者表示，“让更多人参与进来”是公推公选制度改革的意义所在。

　　目前“公推公选”一定程度上还是干部范围内的事情，即推选者和候选推荐人均是干部。例如2003年“公推公选”的沛县县长候选推荐人得以产生，首轮全市700多位处级干部投票；此后近30位市级干部投票；江苏省委组织部考察、徐州市委常委会差额票决；徐州市30余名市委委员差额票决；最后由人大常委投票确认。此次南京市公推公选，已经有了相当的进步。但参加公推公选的大多数仍是领导干部和市人大常委，普通群众仅35人，仅占总人数的18%左右。为此，专家指出，如果当地群众参与度很低，“干部选干部”的形式能否与传统意义上的“公选”等同起来，有待商榷。

　　当然，从操作技术上而言，我们很难满足群众都到现场投上一票或当面提问的要求，但从中可以看出民众的民主参与意识是十分强烈的，必须通过各种制度安排实现群众的参与愿望。实际上，为充分体现民意，近年来不少地方在确定正式候选人时，都把民意测验得分在总分中的比重提得很高，有的还达到50%以上。但从实际情况看，效果并不十分理想。部分群众受自身文化素质偏低等因素的制约，客观公正地评价一个人，目前还存在一定难度。近日，南京市委组织部部长王奇在记者会上指出今后的竞选可通过设立现场热线电话、短信平台、网民评议等渠道，让更多的群众参与进来。

　　85.6%的受调查者认为，公选要在群众认同度上做足文章

　　毋庸置疑，公推公选对于落实群众对干部选拔任用的知情权、参与权、表达权和监督权，真正把“政治上靠得住、工作上有本事、作风上过得硬、人民群众信得过”的优秀人才选拔到领导班子中起了非常重要的意义。但本次调查显示，85.6%的受调查者认为，选官仍要在群众公信度上做足文章。

　　从各地实践看，公推公选一般包括如下环节：公开报名、民主推荐、驻点调研、演讲答辩和现场测评、组织考察初步人选、党委票决、人大票决、任前公示等程序。关于公开报名时对竞选人的资格条件限制，网友们提出了较大的质疑：“按照预定人选，确定‘公推公选’条件，想提拔谁，基本上能做到提拔谁。”

　　据报道，2007年，某县级市在“公推公选”部分镇人民政府镇长《简章》中明确规定，推选对象要具有大专以上学历和3年以上工作经历；年龄在40周岁以下；在全市副科级以上岗位任职2年以上；等等。如此限定怎能不使人误解为依然是在“少数人中选人”。专家指出，对候选人的资格条件应当尽量宽泛些，避免组织部圈定人员的嫌疑。

　　评委在公推公选干部过程中扮演着特别重要的角色。评委“不会评”、“不公评”成为一个突出的问题。此次南京市公推公选就因评委一度提问迟疑而广受质疑。“作为评委，必须经过专业培训，掌握评判尺度与技巧，善于透过现象认识本质，发现考生是否具备认识问题的敏锐性，解决问题的独创性。而不是对照标准答案去‘套’分数。”“评委不能打‘感情分’、‘印象分’、‘平均分’，也不能‘跟着感觉走’。”受访者纷纷表示。

　　为此，公推公选要扩大考察范围，并坚定地依靠群众来选人用人。但与此同时，要严防“跑民”变“贿选”的情况。据媒体披露，花钱买选票已经在一些地方出现。某地2007年人大、政府、政协换届，买一张选票没有200—300元，是不行的。

　　在实际操作中，公选工作成本较高是公认的：费时，搞一次公选少则两个月，多则半年；费力，从推荐、面试、笔试、考察，可谓兴师动众；费钱，不少地方公选花费数额惊人，选几个人就花掉三四十万元。“降低成本，提高办事效率，将好事办好”是群众的共同心声。

　　群众公选偏好种种　调查结果显示，87.09%的受调查者对干部在公选中的表现表示“一般”或“不满意”。为什么受调查者对干部的表示满意度并不高呢？

　　演说内容偏好。“你认为竞选演说应该着重谈哪方面的内容？”调查结果显示，排在前两位的分别是“结合当地情况，分析社会发展形势并提出相关对策”、“对竞选岗位的认识和未来工作规划”。“个人的性格特征及优缺点”和“工作业绩”并不是受调查者最看重的。

　　上述结果表明，公选需要在答辩命题的内容设计上进一步完善，更加突出工作中的热点、难点和老百姓关心的问题。目前绝大多数地方都是结合当地实际情况，出一些针对性很强的题目。以“公推公选”乡镇长为例，有些地方命题结构几乎全是针对农村工作。这样的命题方式不利于年轻有为、有一定发展潜力的干部脱颖而出。

　　演说风格偏好。调查结果显示：群众最喜欢的公选演讲风格：一、就穿戴而言。西装革履不如朴素大方。选择穿戴应朴素的占受调查者的76.4%，而选择西装革履的仅占17.73%。二、就言语而言。调查结果显示，群众最欣赏脱稿演说者，占受调查者的65.56%，对闷头念稿演说者较为反感，仅占1.5%；此外选脱稿和念稿结合的占32.54%。三、就言谈举止而言，排在前三位的是，“言语实在、老实厚道型”、“大胆敢言、针砭时弊型”和“聪慧明辨、精明睿智型”，最不愿意选“夸夸其谈、空有激情”的干部。

　　年龄偏好。就年龄而言。50.16%的受调查者表示对受调查者没有年龄偏好。但在对竞选者进行年龄段划分，20岁至50岁每十岁为一个年龄段时，显示出相对而言群众更加看好30到40岁的参选者。“山东惊现‘80后’厅官！”“史上最牛公务员！”近日，共青团山东省委副书记，现年28岁的张辉成了网络红人，引起社会广泛关注。实际上，如果单就年龄而言，这并非稀罕事。河北省代省长胡春华是中国最年轻的省长，其仕途路上一直都是最年轻干部，27岁任副厅，29岁当正厅。据相关披露，若非因太年轻，24岁就是副厅。 (执笔：人民论坛记者艾 芸)

　　专家指“公推公选”官员有待提高民众参与深度

　　公推公选这一术语可以分解为三个词语要素：“公”、“推”、“选”。所谓“公”字，指涉“公开”、“公平”、“公正”；“推”则意指“推荐”，包括组织推荐、干部联名推荐、个人自我推荐三种形式；“选”与“选择”、“选拔”、“选举”有关。但从这一制度创新的初衷和实际操作过程上看，它更多是指“选择”、“选拔”，而非一般政治学意义上的民主选举。从这点出发，我们把“公推公选”看作是公开推荐与公开选拔有机结合的一种新的干部选拔任用方式。目前公推公选同时在三个层次上使用：一是村级党组织；二是乡镇党政主要领导干部；三是县级及市厅级各类领导干部的任用。

　　南京市政府最近开展的大规模的公推公选副厅级领导干部，是十几年来零星的公推公选试验的集合、提升和发展。上世纪90年代以来，在四川省、江苏省、南京市和其他一些地方，开始进行公推公选的试验，效果很好，得到了民众的拥护，选拔了一批年富力强、勤政廉洁的干部。新世纪伊始，公推公选的步伐加快，呈现了四个比较明显的趋势：一是从乡镇级向县、市级推进，已经涵盖了从股级、科级到副处级和处级乃至厅局级等不同层级的干部范围；二是从农村地区向城市地区推进；三是从个别职位向整个班子所有职位推进，覆盖了市、县党政机关、乡镇、国有企业、高等院校、事业单位等各个领域；四是出现由零星试点向大面积推广的趋势。

　　刚刚完成的南京市公推公选形成了一些鲜明的特征：一是具有整体性，南京市政府所属各部门以及四个区委书记副厅级领导干部全部公推公选，这是迄今以来规模最大的；二是具有突破性，公推公选的是所有的“一把手”，突破了过去大都是“副手”的公推公选；三是具有开创性，组织了240多名各界代表当考官和评委，电视直播让更多人参与其中；四是主要领导重视。这是南京市公推公选取得成功的重要保证，也使其具有标志性的意义。

　　公推公选与提名任用相比较，具有明显的优势：增加了透明度，扩大了民众的知情权和参与权，进行了比较严格的能力和素质的考察，选拔了一批年轻有为的干部。公推公选也需要完善，如对南京市公推公选的整个过程起决定作用的还是各级领导干部，基层民众的声音仍很微弱，在240多名代表中仅有30名基层代表，民众参与的程度不高。按照规定，一级政府所属各部门的负责人，由同级党委组织部门提出并考察，行政首长提名，同级人大常委会通过并任命之。南京市政府公推公选所属各部门负责人，已经打破了原有的提出、考察和提名程序，实现了政府部门干部选拔任用的制度创新。余下的课题是，如何实现组织部门、相关干部、相关民众的深度参与和共同决定，仍然需要进一步探索。(谢庆奎)　　(作者为北京大学政府管理学院教授、博导)

　　媒体:应尽可能地由选民直接选举产生“一把手”

　　目前种种官员遴选制度试验中，一个普遍的倾向是，很多地方主持试验的人以为，任何职位都可以公推公选。这种做法，很有可能在未来政府运作过程中留下很多隐患，似乎应当引起更大关注。

　　就其实质而言，公推公选是在增加选举的成分。但是，依据民主理论及各国的民主实践，民主选举通常只适用于对民众直接负政治责任的民众代表和享有最终行政决策权的行政首长的遴选。当然，如果行政权由一个委员会行使，其委员通常也都由选举产生。简单地说，民主选举只适用于政治官员之遴选。负责各项具体事务的各个行政部门的官员，即政务官员，通常是由行政首长提名委任的，代议机构只是审查一下而已，他们与行政首长共进退。还有大量的专业性岗位，即除行政首长任命之政务官员之外的事务性公务员，则一般是按照文官制度遴选，即考试进入，按年资升迁，与政府换届无关。

　　这样，政府内部最少有三类不同性质的官职：政治性、政务性、事务性，相对应地，分别采用了民主选举、委任和考试的方式来产生人选。其承担责任的方式当然也就不同。政治性官员直接对选民承担责任，政务性官员对行政首长承担责任，而事务性官员则与公司职员没有多大区别。

　　政府官员如此构成，自有其道理在。政治性官员的产生方式体现了人民主权原则。选民通过定期选举，促使议员、行政首长对民众负责。

　　行政首长任命政务性官员则体现了行政效率原则，也简化监督成本。民众只要选举产生一位行政首长，把行政权都委托给他，他再委任政务官员，这些官员对他本人负责。在这种制度下，任人唯亲是很正常的，部长、局长经常是行政首长的老同学、老朋友、老部下，这样可以节约行政过程中的沟通成本。但是，行政首长也必须对他所委任的这些官员的行为承担全部责任。这样，民众就只用监督行政首长一人，行政首长为自己的政治前途着想，必然会尽力控制自己所委任的官员。

　　事务性官员通过考试录用，使行政过程不带政治色彩，体现了政府日常权力行使的中立原则。

　　目前，各地进行的民主选举试验，却把这三类岗位混为一谈，有些地方甚至在一个行政部门对其普通岗位也进行公推公选。民主选举无原则地扩大，其实无助于实现优良治理，反而会扰乱行政秩序。

　　因此，一个能够有效运转的民主制度不只是民主选举，而是一套复杂的制度安排。它基于对权力的性质的细致界定、划分，分别确定了官员遴选的不同方式。民主选举制度只适用于政府的一部分权力岗位的人选之确定，而不是万能的。目前官员遴选制度试验中所出现的混淆，源于人们对民主治理制度的细节缺乏充分、准确的认识。要推进民主，就需要超越抽象的民主概念，对民主的细节进行仔细的思考，审慎地设计变革方案。

　　简单地说，公推公选等改革应当集中瞄准“一把手”，尽可能地由选民直接选举产生“一把手”，从而使之对民众直接承担责任。 (秋风)

　　公选被指成本过高:应将候选人演讲移至人大会场

   　有关地方政府行政首长及政府组成部门“一把手”的任免，现行的制度安排就是2004年修订的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》。该法第44条规定，县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会行使如下职权：根据省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长的提名，决定本级人民政府秘书长、厅长、局长、委员会主任、科长的任免，报上一级人民政府备案。

　　为什么要将各级行政官员的任免权交给人大或人大常委会而不是其他部门呢？这是因为宪法规定国家的一切权力属于人民。在中国这样一个超大规模的国家，人民行使国家权力的方式并不是万事总来个全民公决，通常是由少数人作为他们的代表，组成代表大会，代表人民来行使国家的权力。代表从何而来？代表是由人民选举出来的，这样原本属于人民的国家权力就委托给了他们的代表来行使，各级人大代表也就可以理直气壮地代表人民来行使国家的权力。人大代表行使国家权力也不可能任何事情都由人大代表亲自决定、执行，为了提高工作效率，人民代表大会将国家的行政权、审判权、法律监督权分别委托给政府、法院、检察院(一府两院)，一府两院由人大来选举任命，并接受人大的监督，以确保主权在民。惟其如此，人民代表大会制度也就成了当代中国不可动摇的根本政治制度。

　　我国领导干部的任用一直强调“党管干部原则”，这体现了共产党的领导地位与执政地位。但是，不能片面地理解、孤立地突出这一原则，在干部任用问题也应该自觉地坚持党的领导、人民当家作主、依法治国三者的有机统一。具体到地方政府组成部门一把手的任用，在强调党管干部的同时，也应坚持人民当家作主，即更好地发挥地方各级人民代表大会及其常委会的作用；还要坚持依法治国，即依照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》来选拔任用领导干部。这是当下创新政府领导干部任用模式的根本前提。而目前的公推公选实践，在加强和完善人大制度这一重大环节上并无提升或改进。

　　制度创新的目的是为了寻求一个较理想的且具有推广价值的制度模式。现在看来，目前公推公选模式的制度成本(人力成本与财政成本)过高。为了更好地体现“三者的有机统一”，应当将候选人的演讲、问答，移至人大常委会的会场，人大常委会在票决政府组成部门一把手时应逐步扩大候选人的差额比例，这样才能更好地把握制度创新与现行制度之间的合理张力。(闾小波)　　(作者为南京大学公共管理学院政治学教授、博导)