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海门撤县设区引发思考:城市为何竞逐“无县时代”?
2020/07/18 21:55  新华报业网  

  6月以来,撤县设区的“官宣”不断。前有四川撤销新津县设立成都市新津区,山东撤销蓬莱市、长岛县,设立烟台市蓬莱区,后有河北将邢台县、任县和南和县并入邢台市区,各地行政区划调整不断,撤县设区成了潮流。

  就在昨天,海门撤县设区的消息再度刷屏,南通市辖区多了一位“新成员”。

  新崇川区、海门区加盟,南通告别“小马拉大车”

  江苏城市扩容有了新动作。

  7月17日,江苏省政府官网正式发布消息称,撤销南通市崇川区、港闸区,设立新的南通市崇川区,以原崇川区、港闸区的行政区域为新的崇川区行政区域;撤销县级海门市,设立南通市海门区,以原海门市的行政区域为海门区行政区域。

  从“海门市”到“海门区”,一字之别的背后,是海门为南通市区“贡献”出的90余万常住人口、近1200平方公里的区域面积,以及位列全国百强县第17名的GDP。

  在人口、面积、经济实力的三重“加持”之下,南通进一步“开疆扩土”。加上港闸区和崇川区合并而成的“新崇川”,南通市辖区“三足鼎立”的格局已经形成:崇川区、通州区、海门区,并下辖如东县以及如皋、启东、海安3个县级市。

  过去的南通地图

  近十年来,南通的发展与南通的行政区划变迁同步进行着。

  南通素有“北三县”“南三县”“一市区”,北三县是海安、如皋、如东,南三县是通州、海门、启东,而南通市区规模却小的可怜。

  2009年3月23日,通州市正式成为通州区,南通市辖区面积、人口翻番;2018年,海安县变成海安市,2019年海安市凭借1100亿元GDP成功入围全国百强县30强。

  去年,南通经济总量达到9383.4亿元,成为名副其实的江苏“第四城”。而海门市以1352.37亿元排名南通第二,仅次于通州区。如今,海门撤市变区,空间瓶颈突破,一直困扰南通的中心市区首位度不够的问题有了解题方案,老城区弱、新城区强的“小马拉大车”局面不再,南通市辖区发展已板上钉钉。

  “南通建设“北上海”,就是要把南通建设成为上海大都市圈沪苏通核心三角支点城市。

  怎么建设?

  “首先是要建成大城市。”江苏省人民政府参事室宋林飞教授认为,现在南通市城区还不够大。因为2016年,国家《长三角城市群发展规划》对南通的定位,是城区常住人口达到100万以上300万以下的“Ⅱ型大城市”。如今,有了海门区的百万级人口规模,各项交通、建设规划也将会纷纷落地生根。

  不单单着眼南通辖区内部发展,作为“北上海”的南通,未来想的更多的是如何更快融入上海都市圈。在地图上,海门、启东和上海崇明岛隔岸相望,而在崇明岛上,至今还保留着南通的两处“飞地”——海门的海永镇、启东的启隆镇。

  海门设区,这就意味着南通市区真正实现了与上海市区接壤,南通与上海进一步同城化、一体化发展。

  江苏行政区划调整,一直在进行

  资料显示,近十年,江苏曾多次进行区划调整。

  省会南京在13年间进行过3次区划调整。2000年,南京撤销江宁县,设立南京市江宁区;2002年,南京进行“四区县并二”的区划调整,成立南京浦口区与六合区;2013年,南京再次迎来大规模调整,这一年,南京撤秦淮区、白下区,设新的秦淮区,撤鼓楼区、下关区设新的鼓楼区,高淳与溧水撤县设区。此后南京下辖区域再无县。

  苏州也经历过几次“排列组合”。2000年12月,江苏撤吴县市,设吴中区、相城区,郊区更名为虎丘区;2012年,吴江撤县设区,同时合并三区设立姑苏区。这次调整使苏州直接与上海接壤,更主动地接受上海辐射带动。

  2000年12月,无锡撤锡山市,设无锡市锡山区和惠山区;2015年10月,无锡市合并崇安区、南长区、北塘区三区设立梁溪区,并设立新吴区。这次调整后,无锡下辖五个区在户籍人口与面积等方面更加均衡。在此期间进行区划调整的还有常州,目前,常州辖5个区和1个县级市。

  再说此次行政区划调整的南通。2009年3月23日,通州市成为南通市通州区。2018年海安撤县设市,设立海安市。去年南通5市GDP已全部突破1000亿元。

  1996年扬泰分家后,扬州市下辖2区2县3市,分别为广陵区、郊区和宝应县、邗江县,代管仪征、高邮、江都3个县级市。2000年12月,邗江撤县设区,这次调整使扬州市区的面积和人口均得到扩张。2011年,扬州市区再次扩容,江都撤市设区,同时撤销扬州市维扬区,将原维扬区的行政区域划归扬州市邗江区管辖。此后,扬州市区面积扩大一倍,增加百万人口。

  与南通同样沿海的连云港和盐城也曾进行区划调整,连云港2014年成立海州区,赣榆县撤县设区。2003年,盐城撤盐都县,设盐都区,2015年大丰市撤市设区。

  运河之滨的淮安也曾进行多次区划调整。2000年12月,淮阴撤县设区,淮安市撤市设区;2016年,洪泽撤县设区,设立洪泽区,撤销清河区、青浦区,设立清江浦区。经过区划调整之后,可以使中心城市主城区的资源分布更加优化,同时能扩主城区面积,合理布局功能设施。

  九里区曾位列徐州市五个主城区之一。2010年,徐州撤九里区,将原区域一分为三,分别划位徐州市鼓楼区、徐州市泉山区、铜山县。同年,徐州撤铜山县,设徐州市铜山区。

  2002年4月,镇江撤江苏省丹徒县,设立镇江市丹徒区;2012年12月,泰州撤销县级姜堰市,设立泰州市姜堰区。2004年1月,撤销宿豫县,设立宿迁市宿豫区。

  作为实现城市扩张的方式之一,撤县设区一直都在江苏进行着。

  利弊兼具,调整区划也要因地制宜

  “撤县设区”是不断优化城市空间结构的方式之一。因此网络上有观点认为,城市“无县化”可能是城市较好的发展状态。早在上世纪90年代末,武汉便实现了“无县化”,2013年南京也进入“全区化”,2015年北京下辖区域也实现了“无县”。

  资料显示,“撤县设区”数量最多的是2000年,当年全国共有36个此类行政区划调整。

  不难发现,撤县设区后,原县域招商引资、产业布局、基础设施建设等将纳入整个城市进行整体规划,在一定程度上有助于促进当地经济快速发展。例如南京江宁,20年前撤县设区后,经济发展迅速,如今已成为南京数一数二的经济强区。对市区来说,不仅发展空间变大,财政收入增加,城市发展也更高效统一,同时管理层级减少,行政效率也将提高。

  此次南通区划调整,南通市委党校教授季建林也认为,这将促进南通高质量发展。他认为,海门撤市设区有助于提升中心城市首位度,为市区提升生产要素聚集能力;将原面积偏小的崇川区与港闸区合并成新崇川区,将大大提升资源配置效率和行政效能。同时便于南通更科学地定位功能,更好引导培育适合各区发展的地标性产业,有利于南通加快建设现代化大城市。

  资料显示,2009年-2019年的10年间,全国共141个县被撤销,同期增加110个市辖区。从长期来看,通过撤县设区这种方式来扩大城市规模,加快经济发展似乎是一个不错的选择。

  但是需要认识的是,此类行政区划也有自身局限性。县改区后更多服务于主城区发展,因此其自主发展能力会一定程度减弱。对于城市来讲,如果原本地区经济欠发达,市级财政能力有限,在“撤县改区”后缺乏配套统筹的大都市区规划建设措施,其结果将适得其反,削弱地方政府的自治权力,自主发展能力进一步弱化。同时市级政府若一味以市区发展为要,容易形成周边支援城区的态势,加速中心城市资源聚集时也会加大城乡差距。

  从现实来看,撤县设区的地方原本城镇化程度就较高,且各项功能较完善。因此,撤县设区有利于资源整合、协同发展,为都市区的形成和壮大提供有利条件,带来诸多利好,但如果仅是为了“行政功利”而跟随大势进行区划调整则可能适得其反。

  交汇点记者 沈佳暄 颜颖

  图片 视觉中国

  参考资料 江苏城市论坛、南通日报

  新华日报全媒体经济新闻部出品

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责编:顾志铭

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