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长江保护法明起施行,江苏为立法贡献智慧、为贯彻实施做好准备
2021/02/28 20:16  交汇点新闻  

  交汇点讯 3月1日,《中华人民共和国长江保护法》施行。在立法进程中,江苏两届百余位全国代表四次建言,贡献了江苏智慧;五年来以“生态优先、绿色发展”的前奏曲,为守护好长江母亲河展现了江苏担当。在新起点上,江苏各级各部门正在深入评估谋划,以期更好利用长江保护法这一长江经济带高质量发展重要制度引擎的法治推动力。

  两届代表四次建言,为推动立法贡献江苏智慧

  长江保护法是习近平总书记亲自确定的重大立法任务。在谋划推动长江经济带发展中,习近平总书记把用法治力量保护长江摆在突出的重要位置,专门指出,长江保护法治进程滞后,要抓紧制定一部长江保护法,让保护长江生态环境有法可依。2016年党中央印发的《长江经济带发展规划纲要》,2019年中央政治局常委会工作要点,都明确提出制定长江保护法。

  立法进程中江苏也贡献了智慧。2014、2016、2017年,江苏团100多名全国人大代表三次联名向全国人民代表大会提交议案,建议尽快制定长江水环境保护法。2017年底,全国人大环资委向全国人大常委会作了议案审议结果的报告,建议将长江保护立法列入第十三届全国人大常委会的立法规划。党的十九大报告提出,要建设人与自然和谐共生的现代化。2018年3月,江苏代表团32名全国人大代表继续联名提出此项议案。

  江苏团接续不断提出议案,既是基于江苏省长江流域是全省综合实力最强、战略支撑作用最大区域的实际,也是基于当时抓好长江大保护这一“国之大者”面临的现实问题。2018年江苏团提交的议案中认为:“可以说,解决了长江流域发展与保护的问题,就解决了我国一半的发展与保护问题。”

  从全国看,长江水资源占全国的三分之一,沿江城市占全国的三分之一,长江流域经济总量占据全国“半壁江山”。目前,我国饮用长江水的人口约为4亿,南水北调工程全面建成后,饮用长江水的人口将达到8亿左右。长江承载沿江220多座城市生活污水和数万家工业企业排放的废水。从2016年省人大开展的省长江水污染防治条例执法检查情况看,长江过境水量和上游客水水质均呈下降趋势,长江成为沿江城市“下水道”,直接影响饮用水源地供水安全;另外长江船舶运输污染隐患较多,加上沿江岸线无序开发问题、干流生态退化趋势加剧等,均呼唤统一的保护长江水环境的法律依据。

  就江苏而言,长江横贯东西400余公里,沿江地区承载了全省六成人口、七成投资、八成经济总量、九成进出口贸易,是全省经济的主引擎、顶梁柱。2019年6月,全国人大常委会委员长栗战书在苏州召开长江保护法立法座谈会,江苏省在会上发言中说,江苏地处长江下游末梢的特殊区位,加之长期以来沿江地区的高强度开发,使得长江江苏段的生态环境问题比其他沿江省市更为复杂。“正是出于这样的基本认识,江苏省全国人大代表连续多年提出议案建议,特别期待长江保护立法早日启动、加快进程。”

  江苏省结合江苏实际对立法工作提出的建议,在刚刚施行的长江保护法有多处体现。例如,进一步优化长江沿线国土空间规划和产业布局、建立省际联防联治协调机制、对科学合理集约有序开发利用长江岸线作出明确规定、从严从重处罚破坏长江生态环境行为等。

  结合治理实践,江苏迫切需要长江保护法

  “从我们五年多来江苏长江大保护的工作实践来看,长江保护法的出台我们认为是正当其时。”江苏省政府有关负责人在省人大常委会2月25日召开的长江保护法贯彻实施座谈会上如是说。

  江苏实践鲜明体现出“共抓大保护、不搞大开发”决策的必要性。以扬州为例,2016年该市根据总书记要求果断调整已实施十多年的沿江开发规划,将86.7公里扬州沿江岸线的82.4%划为岸线保护区和控制利用区;把沿江纵深一公里范围内3.86万亩土地列入限制和禁止建设区;推动沿江化工产业退后一公里,关停化工企业263家,主动将扬州唯一的化工园区产业规划面积从22.6平方公里压减至9.3平方公里;果断停止上马总投资110亿元的扬州第二发电厂燃煤机组二期工程。

  同时,扬州加快结构调整,在沿江布局了一些资源节约型、环境友好型、科技含量高的重特大项目,城市价值大幅提升,从2015年起每年人才净流入1万人以上,2018年扬州GDP在全国百强城市中的排名由2012年的第47位上升到第37位。“我们从扬州段长江保卫战的实践中切身体会到,绿水青山就是金山银山。”2019年6月4日,全国人大常委会执法检查组到扬州视察检查督导南水北调东线源头水污染防治工作,当时扬州市有关负责人深有感触地说。

  经过五年多艰苦努力,江苏省长江大保护工作有了较好基础,并站到了新起点上。此时审视当前长江大保护工作,省政府有关负责人认为,推进落实中需逐步实现三方面转变:由逐个解决问题更多地向系统治理转变、由依靠协调推动更多地向依法履责转变、由集中专项行动更多地向常态长效转变。“从这个三个转变的实际需要来看,非常期盼有这么一部法律。”

  对江苏而言,长江保护法更具特殊重要意义。从自然地理上看,全省水系发达、互相贯通,长江为全省提供了80%的生产生活用水,“某种意义上说,保护我省长江生态,实际上就是保护全省生态。”江苏省政府有关负责人表示,江苏的经济重心一直在沿江地区,长江保护法既是一部生态环境保护法,也是一部绿色发展促进法,落实好这部法律对于破解“重化围江”难题将有重要推动作用。另外,落实长江保护法的过程,也将是推进江苏省长江治理体系和治理能力现代化的过程。

  对各部门来说,长江保护法是抓工作的新利器,这集中体现在破解“九龙治水”局面、实现治理各司其职上。“长江保护法从长江流域系统性和特殊性出发,规定了具有针对性的制度措施。”江苏省水利厅厅长陈杰表示,这部法律开启了依法治江的新纪元,建立了长江流域协调机制下的各部门管理体制,各方职责界定更加科学严谨。从水利部门来看,长江保护法规定了河道和湖泊保护、流域水量分配、生态流量管控、饮用水水源地保护、节约用水、河湖水系连通与修复、采砂管理等一系列重要内容,“依法治水、依法护江的目标更明确,责任更重大,任务更扎实”。

  长江保护法的一系列针对性、创新性、专业性都很强的制度措施,对我省新起点上推动保护工作也有重要意义。如第四十一条规定,建立长江流域水生生物完整性指数评价体系,组织开展长江流域水生生物完整性评价,并将结果作为评估长江流域生态系统总体状况的重要依据。江苏省农业农村厅研究认为,这确立了水生生物多样性、完整性及其栖息地生境功能性对于判断长江健康状况的重要基础指标地位,对加强监测体系建设和相关保护修复工作具有重要推动和指引作用。该法对违反禁航限航规定、违法养殖、违规投放外来物种,以及在禁捕水域从事生产性捕捞,非法收购、加工、销售渔获物的行为,加大行政处罚力度,打击违法犯罪行为,为水生生物保护提供了硬约束和强支撑,进一步增强了法律刚性和权威性。

  强化系统观念,执行中体现流域性治理特点

  长江保护法是我国首部流域法律,如何强化一体协同治理的系统观念,在实施中体现流域性治理特点是重中之重。

  “长江保护法一大创新之举,就是提出要在国家层面建立长江流域协调机制,规定长江流域相关地方根据需要在地方性法规和政府规章制定、规划编制、监督执法等方面建立协作机制,协同推进长江流域生态环境保护和修复,对我们地方人大提出了新的要求。”南通市人大常委会副主任陈俊说,这就需要在保护中强化全局意识、协作意识,一方面加强与长三角地区沿江城市的沟通配合,共同探索上下游、左右岸之间立法协同、联动监督、代表跨区域调研视察等机制,主动策应上海崇明世界级生态岛建设,合作共建生态协同区;另一方面加强各县(市)区之间和市、县、镇人大之间的统筹协调,上下联动开展监督活动,同时注重与党委政府工作同频共振,构建齐抓共管大格局。

  在贯彻长江保护法中强化责任落实,江苏省生态环境厅厅长王天琦认为,需要牢固树立长江全流域共治共管的理念,推进高邮湖、宝应湖、白马湖等跨界湖泊联防联治,深化水环境区域双向补偿制度,增加补偿点位、提高补偿标准,运用经济杠杆引导地方改善水质,推行水断面上游无过错责任举证制度,理清压实治理责任。

  更好贯彻实施长江保护法这部流域法律,还需更多细化配套措施。南京市人大常委会副主任张俊由此建议,省人大、省政府在既有协调机制基础上,加强研究解决长江大保护与绿色发展中的流域性问题,在法律实施过程中,进一步明确各层级部门管理和区域管理的权限,区分“流域事权”“部门事权”“区域事权”,并理顺相互关系,以形成更强的工作合力。

  在具体实施上,南京市人大常委会建议沿江各市加强联防联控应对可能的事故,这基于“黄金水道”承担沿江地区85%的大宗货物和中上游地区90%的外贸货物运输量,特别是长江干线化学品运输量快速增长的现实。“一旦发生化学品泄漏等安全事故,将直接威胁沿江居民饮用水安全,影响生态环境和沿江经济发展。”张俊由此提出,进一步加强长江化学品运输应急保障体系建设,强化沿江各市联防联控。

  企业也负有落实长江保护法的重要责任,这方面国企应当带头。大型炼化企业金陵石化地处长江南岸,紧邻长江。企业有关负责人表示,“落实长江保护法,是金陵石化义不容辞的重大政治责任、社会责任,也是关乎企业发展的生存之战、命运之战。”

  金陵石化表示,在保护长江母亲河方面,企业积极推进废水资源利用,年废水回用量约2000万吨,相当于节约了4个南京玄武湖的水量。他们计划投资20亿元实施近零排放改造,开展废水、废气、危废深度治理,在严格执行各项污染物特别排放限值的基础上,最大可削减80%的外排废水量;还将自觉履行法定职责,坚决管住管好各类环保设施和污染物排放在线监控系统,始终成为各级政府和人民群众信得过、能放心的好企业。“我们有信心有能力做到‘关得死、守得住、防得牢’,不向长江超标外排一滴污水。”

  新框架下,打造有江苏特色长江保护制度体系

  长江保护法将江苏全域纳入了适用范围,不仅对江苏的生态环境保护和修复以及各类生产生活、开发建设活动将产生重大影响,也将影响江苏今后地方立法活动。

  近年来,江苏省市人大常委会和各级政府及有关部门制定了大量涉及长江保护的地方性法规和地方政府规章等规范性文件,其中涉水省法规就有20多部;全省13个设区市均对水污染防治和水环境保护制定了相关法规,共计61部。各设区市将制定或者修改水污染防治和水环境保护相关地方性法规列入五年立法规划或2019年立法计划的共有35部。我省已初步形成了具有江苏特色的长江保护地方性法规制度框架。

  “为了推动长江保护法顺利实施,有必要及时开展地方性法规和规范性文件清理工作,为长江保护法在江苏的顺利实施扫除障碍。”江苏省人大常委会法工委主任赵建阳表示,将通过本次清理,对不符合、不衔接、不适应长江保护法规定以及中央有关精神的法规和文件,及时进行修改或者废止;对存在“打架”现象的法规和文件,抓紧进行修改;对存在制度空白的领域、事项,研究提出制定相关法规或者文件的计划。省司法厅厅长柳玉祥也表示,将强化政府行政立法职能,逐步系统清理地方政府规章、行政规范性文件,重点就长江流域空间管控、水污染防治、航道管理、产业布局、防洪减灾等加强法治研究和制度供给。

  对江苏省各地各部门来说,需要把有法律规定细化为具体可执行的配套政策体系。镇江市人大常委会表示,针对长江保护法第八十二条,长江流域县级以上地方人民政府应当定期向本级人民代表大会或者其常务委员会报告本级人民政府长江流域生态环境保护和修复工作等情况,将在听取政府年度环境报告中加紧落实。张俊表示,南京已将制定《南京市长江岸线保护条例》列入今年预备立法项目开展调研,同时将密切跟踪国家和省相关政策制定情况,研究起草实施意见、重点任务方案、年度工作要点、问题清单等文件,系统形成南京市贯彻落实长江保护法的政策体系,并将积极构建长江流域常态化司法协作机制,推动生态环境保护综合行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度,加强与行政处罚、刑事司法及生态环境损害赔偿等制度的有效衔接。陈杰认为,必须加快建立更完善更严格的长江流域生态标准体系等制度,如建设顶层法规规划制度,制定出台江苏省长江岸线保护利用的意见,起草《江苏省长江岸线保护条例》,全面完成长江河道保护规划编制工作,推进长江水域岸线分区管理制度、推进洲滩管理保护制度,以引导、规范和约束各类开发、利用、保护自然资源的行为。

  “长江保护法确立的鲜明价值取向、先进法治理念和科学制度设计,也为开展资源环境领域立法和备案审查工作提供了遵循、指明了方向。”赵建阳表示,新时期江苏省资源环境领域的地方性法规和规范性文件会越来越多,这意味着今后涉及长江保护的法规草案审核修改和规范性文件备案审查工作中,要通过严格把关确保新制定的法规符合长江保护法和中央有关精神,常态化做好法律的贯彻实施工作。

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责编:李爽

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