7月28日-29日，省十三届人大常委会第十七次会议审议了《江苏省社会信用条例（草案）》。对这部无上位法情况下的创制性地方立法，省人大常委会组成人员既给予肯定，也建议进一步强化政务诚信引领作用，明确政务失信应如何追责，高度重视防范泛化信用管理制度、滥用联合惩戒措施，畅通信用修复渠道。
政务诚信是引领，失信应承担同等责任
在上位法空白的情况下，我省对社会信用进行创制性地方立法，是完善以信用为基础的新型监管机制、促进省域现代治理、提高社会诚信道德水平的现实需要。省委深改委将这项立法列入今年工作计划，作为推进高质量重要改革事项；省人大社会建设委员会对立法给出必要、可行、迫切六个字；省政协主席会议将社会信用立法作为首次立法协商项目积极建言献策。
提交审议的草案有多个体现江苏特色的创新。省发改委主任李侃桢介绍，有别于其他地区聚焦信用信息管理的立法思路，草案体现了社会信用体系全过程、闭环管理，信用状况认定的章节设置为全国首创。为确保可操作，草案提出了公共信用信息、联合奖惩措施等目录清单制度，以及信用承诺等十大制度。
对政务诚信的规定也是草案亮点。当前，一些地方的基层政务机构不兑现招商引资承诺条件，执行国家放管服改革政策措施不到位，实施财政奖补政策打折扣，组织政府采购、公共资源交易招标投标不依法公开，影响政府公信力和社会信用建设进程。对这些在行政管理和公共服务实践中不诚信现象，草案要求国家机关、法律法规授权组织应当健全权力制约和监督体系，兑现依法作出的承诺，履行合同义务。省人大常委会副主任许仲梓对此予以肯定，认为这有利于政府部门信守承诺、“新官理旧账”。他同时提出，应对政务诚信作出更有分量、更有操作性的规范。
强化政务诚信也是审议共识。“社会信用首当其冲是政府诚信，这是引领性的，应摆在第一位。”省人大常委会委员、外事委主任邵伟明认为，当前社会信用体系体例构架更多从政府层面考虑，政务失信却对企业诚信、社会诚信打击很大，立法体例构建时应予完善。省人大常委会委员，省人大社会委副主任委员高晓平也认为，信用体系建设一定要政务诚信、司法公信、商务诚信、个人诚信一起抓，且以政务诚信为先，“这也是立法调研中发现比较集中的问题。”
省人大社会委此前的立法调研显示，地方立法和信用监管实践中，政务主体的失信行为往往做不到和商务主体同等承担失信责任，建议切实强化政务诚信的规制，如创设投诉举报、第三方政务诚信评价、将政务诚信纳入综合绩效考评等可行制度。省人大常委会委员，省人大法制委委员，苏州大学教授王卓君进一步指出，政务失信一次意味着可能永远失去诚信，代价极高，可考虑对政务失信行为加重处罚，以取信于民。
立法调研还发现，促进政务诚信实际操作有难题。如目前信用监管体制由地方发改委（信用办）主导，尚难以有效实施行政区域内全部政府机构主体的政务诚信监管。对此许仲梓建议，可考虑由监委追究失信责任，避免政府部门自我监管的弊端。
违法能否等同失信？防信用管理泛化引热议
这次立法虽无上位法，但省内外已出台近10部地方信用立法。先行者有经验，亦有教训，比较集中的是泛化信用管理制度、滥用联合惩戒措施。
立法调研发现，这种泛化、滥用有一定普遍性。特别是因管理效力强，一些地方和部门争相把履行管理职能的难点和工作热点与信用管理挂钩，“诸如职工频繁跳槽、乘坐公共交通工具争座位、甚至饲养大型、烈性犬、高空抛物等被列为‘失信行为’，在报考公职、子女入学（主要是高收费的民办学校）、申请信贷、家教和幼教岗位申请受限等‘惩戒措施’也随之而来。”有的城市甚至把多次过马路闯红灯列入当事人信用档案，引发了社会争议。对这样的滥用，省人大常委会组成人员认为原因是模糊了违法和失信。“不能把一般的违法违纪都变成信用问题，这样的话就是一个错误反复惩罚。”高晓平说。
违法为何被等同失信？无上位法依据的情况下，各地立法普遍从外延来界定“社会信用”，规定将适格民事主体“遵守法定义务或者履行约定义务的状态”作为社会信用的法律概念，草案也作了类似定义。省人大社会建设委员会审议认为，这意味着将守法、违法行为等同于守信、失信行为，不太严谨，信用问题，就是遵守诚信道德和履行诚信义务的事。
为加强可操作性，草案提出构建公共信用信息、联合奖惩措施等目录清单制度，这是实施信用行政评价和奖惩的基础性重要文件，关乎民事主体基本权益。为防泛用、滥用，省人大社会建设委建议，制定清单应当增加公开听证程序的规定，以符合法治和审慎原则，遵守职权法定规则，不能任意减损公民权益、增加公民义务。
信用信息还可能以另一种形式被滥用。“不能谁都能把你查个底儿掉，这对企业和个人都很不利，必须在条例里进一步明确保护企业和个人隐私权。”高晓平建议，采集到的信用信息调用权限必须有严格区分，尤其鉴于民法典对个人隐私保护的高度重视，应对照其要求，加强对信用信息安全的保护，完善公民隐私和企业商业秘密保护制度、强化信用信息技术安全保障制度。
失信修复应有门可入、方便办理
目前，信用联合惩戒已有广泛应用，但失信修复却落在了后面。“能不能规定信用管理部门对于信用主体有告知义务？要不然有时候可能轻微失信，你都不知道被写在信用记录里。”省人大常委会委员，南京紫金投资集团有限责任公司总经理，紫金信托有限责任公司董事长陈峥说。
立法调研时也有一些企业反映，有时被列入黑名单得不到及时告知，异议权和整改权连带受损。省人大常委会委员、省人大社会委主任委员杨勇说，有的企业和个人办事时才发现受到限制，再去找修复办法，却又发现渠道不畅、不规范，“这是大家反映比较多的问题，建议在草案中要健全信用权益的救济渠道，增加行政主体对民事主体信用信息负面评价及时告知义务”。
草案写入了信用修复条款，但相对较为原则。我省虽较早出台了信用修复文件，也仅仅是指导性的流程。立法调研评估还显示，信用修复的职能分散在各有关行业主管部门，对同类失信的信用修复时效间隔、数量限制、标准条件等要求不一。这些都在实践中导致信用修复存在阻力，特别对在江苏经营的企业造成了困扰。
审议对完善信用权益保障制度提出不少建议。如对信用修复时间过长问题，许仲梓建议，可对相关部门是否同意修复、修复要多久分别作出期限规定。陈峥建议，为优化营商环境起见，可考虑对失信行为做分类管理，设立轻微失信行为的容错机制和修复机制。
交汇点记者 陈月飞
