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省级条例出台,为江苏自贸区带来哪些利好?听智库专家深度解读
2021/02/26 18:08  交汇点新闻  

  《中国(江苏)自由贸易试验区条例》于2021年1月15日经江苏省第十三届人民代表大会常务委员会第二十次会议通过后,于2月23日正式对外公布,并于3月1日起正式实施。该条例的出台,标志着江苏自由贸易试验区(以下简称“江苏自贸区”)走上了法治化轨道。那么,该条例的出台将为江苏自贸区的发展带来哪些利好?与上海、广东、浙江等地的自贸区条例相比有哪些特色和亮点?带着这些问题,新华传媒智库记者专访了南京大学教授、博导、南京大学自贸区综合研究院常务副院长韩剑。

  保障强,为江苏自贸区保驾护航

  记者:江苏自贸条例的出台,是江苏通过立法规范自贸区发展的重要举措。那么,自贸区条例为江苏自贸区的发展解决了哪些实际问题?

  韩剑:《中国(江苏)自由贸易试验区条例》将成为江苏自贸区的“基本法”,建构一个促进和推动自贸试验区建设和发展的基本制度框架。自由贸易试验区是制度创新的“试验田”,在一定程度上要寻求一些政策突破,在国家层面没有统一立法的情况下,就迫切需要通过地方立法为各项改革创新提供方向指引和保驾护航,这也是贯彻落实依法治国战略、确保重大改革于法有据的客观需要。江苏自贸区要求大胆闯、大胆试、自主改,做国家改革的试验田、风险压力的测试区、高水平对外开放的窗口,就更需要条例提供一个综合的法制保障。

  法无授权不可为,法定职责必须为。条例的出台,明确了江苏自由贸易试验区政府的行为,自然人、法人到底能在何种法律法规下从事创新活动,也给各主体提供了一个制度创新的激励机制以及容错、纠错的机制,并且从管理体制、投资开放等多个方面进行了详细规定,均对法院的司法审判产生重大影响。与2019年8月发布的《中国(江苏)自由贸易试验区总体方案》相比,条例是对总体方案的全面贯彻落实,把总体方案中的一些具体任务和要求通过立法的形式,规范性地确定下来,同时也把江苏自贸区前期建设成熟的经验补充进去,将其上升为地方性立法。

  条例的总体特点在目录中就有体现。第一章“总则”介绍条例的作用,江苏自贸区的总体目标、基本理念。第二章管理体制中明确了江苏自贸区的具体工作如何开展,各个部门的具体职责。第三章投资开放、第四章贸易便利和第六章创新金融服务,规定了各项投资自由化和贸易便利化的制度体系和管理方式。第七章强调自贸区服务国家重大战略的重要使命,第八章是法律保障。

  亮点多,多措并举激发创新活力

  记者:我们注意到,上海、广东、浙江等其他省市也出台了自贸区条例。与其他省市的条例相比,江苏自贸区条例有哪些特色和亮点?

  韩剑:容错机制是自贸区条例中的一个亮点,明确把容错机制放在自贸区条例当中的地区并不多。并且江苏自贸区条例把容错机制放在第一章“总则”当中,彰显出它的重要性。条例中第五条规定,“改革创新出现失误,但符合国家确定的改革方向,决策程序符合法律、法规规定,未牟取不正当利益,未恶意串通损害国家利益、社会公共利益的,对有关单位和个人免于追究相关责任。”

  建立容错机制主要是保护江苏自贸区创新的主动性、积极性,鼓励创新,激发各方主体的市场活力。创新改革都是有失败的风险,没有容错机制,就没有人敢于创新。必须要给予创新试错的机会,对于制度创新者来说,我觉得这同样是一个很好的法律保护,江苏要在改革创新上争当表率,要正确运用容错纠错机制,为改革创新者撑腰鼓劲,从而形成激励改革创新的良好环境。

  江苏自贸区条例中特别突出的就是第五章实体经济创新发展。条例之所以把实体经济的创新发展给予较大的篇幅,是和江苏自贸区的战略定位密切相关。江苏自贸区总体目标是建设开放型经济发展先行区、实体经济创新发展和产业转型升级示范区。与国内其他自贸区相比,江苏自贸区的最大特色就是为实体经济服务,作为全方位高水平对外开放的“试验田”,江苏自贸试验区在引领促进实体经济高质量方面肩负重任。

  第五章节中突出了江苏自由贸易试验区四大主导产业——新一代信息技术、生物技术和新医药、新材料、高端装备制造四大重点产业,也是江苏在未来可能打造成全国甚至是全球性战略性新兴产业集群的四大产业。第一个重点是,江苏南京、苏州、连云港三大片区在生物医药产业方面很有特色,在涉及到海关通关、生物制品检验检疫、贸易便利化措施、提供监管和公共服务上,都需要自贸区为企业做好全产业链、全生命周期服务。第二个重点是,“十四五”期间国家强调构建安全、自主、可控的产业链,怎么样通过自由贸易试验区来实现科技自立自强,突破“卡脖子”核心技术,采用与国际接轨的产业政策来支持中小企业创新作出说明。第三个重点是,如何通过科技创新体制的改革,把科技创新能够尽可能与产业创新融合发展,为吸引全球创新资源和要素提供了思路。

  第五章还特别提出江苏“自贸区实验区应当成为绿色低碳发展的先行区。”这一提法目前在国内自由贸易实验区中还是首次,包括“鼓励自贸试验区内企业申请国际通行的环境和能源管理体系标准认证,采用先进生产工艺和技术,节约能源,减少污染物和温室气体排放。”南京片区要更多强调产业的绿色低碳发展、生态修复、补偿机制等,创新南京片区生态文明建设体制,打造长江经济带上的生态建设高地。

  定位准,三大片区实现错位发展

  记者:条例明确了江苏三大片区的定位。那么从省级层面来看,我们如何推动各片区实现优势互补,错位发展?

  韩剑:从省级层面来看,省级相关部门要放权、赋权。如果省里的相关管理权限不能够下放,地方很多的工作就很难开展。其次,支持、推动自贸实验区先试先行,三大片区联动改革、联动创新,与省内其他开发平台联动发展,推进政策联动、功能互补、优势叠加。通过从点到线到面,形成一个更大的外溢效应,总体上打开江苏高水平全面对外开放新局面。

  特别是条例的第七章服务国家重大战略,为江苏自贸区合作发展指出了方向。自贸区本身是国家重大战略,还需要与其他国家重大战略相互配合、相互呼应。例如“一带一路”、长江经济带、长三角一体化、苏南自主创新示范区建设,都要与其联动,共同推动在投资管理、贸易监管、金融开放、人才流动、风险监控方面的联动模式,对整个区域一体化发展起到示范、引领、辐射带动的作用。

  红利好,政策先试先行对标国际

  记者:这次出台的条例,将激发江苏自贸区释放了什么样的发展红利?

  韩剑:很大层面上是制度红利,即通过对标国际通行的贸易投资规则,打造市场化、法制化、国际化的营商环境。具体体现在外资开放、监管模式、知识产权保护三大块。

  外资开放方面,具体而言,条例的第二十三条提出,“支持外国投资者全面参与自贸试验区建设,保护外国投资者和外商投资企业合法权益”。这是条例的一个亮点,在其他自贸区条例中尚未出现如此提法。这样的提法充分体现了国内国际双循环之间的促进关系——国内大循环的建设同样欢迎国际先进生产要素参与其中。保持江苏制造业吸引外资的强大优势非常重要,“十四五”期间,要重点推动和引导外资深度参与我省先进制造业集群建设。江苏自贸区理应成为我省建设具有国际竞争力的先进制造业基地、具有世界聚合力的双向开放枢纽的强支点,要进一步扩大先进制造业和现代服务业开放,致力于创造公平竞争的氛围,营造市场化、国际化、法制化营商环境,保护外国投资者合法权益,实现准入前国民待遇。

  监管模式方面,条例体现了监管模式创新,包括政府监管职能的改革,比如放管服、证照分离等。条例还涉及到营商环境,包括进一步集聚市场主体,为企业提供便利化的政府服务,通过事中事后监管,给企业提供便利。另外,按照市场主体的信用充分实施分类监管,可以为高信用级别企业提供更大程度的便利。这比单纯的政策红利更长远,也是企业在投资决策中最看重的核心因素。

  知识产权方面,条例对接国际通行规则,提出实施最严格的知识产权保护制度。知识产权司法保护对营商环境的影响是很直接的,旨在向世界传递江苏法院最严格保护知识产权的强音,扩大江苏司法保护的国际影响力。

  利发展,准备扩区实现全域自贸

  记者:条例对江苏自由贸易实验区下一步发展有哪些促进作用?

  韩剑:在吸引高层次创业创新人才方面,第一,“探索开展职业资格国际互认。”这是未来实现海外人才流动便利化的重要举措。第二,“自贸试验区为外籍以及港澳台地区高层次人才的出入境、工作、停居留及其家属、未成年子女随居、教育提供便利。” 第三,江苏自贸区还参照粤港澳、海南等地的政策,“对符合条件的高层次人才实行补贴激励政策,探索对境外高端、紧缺人才个人所得税税负差额部分进行补贴。”江苏自由贸易试验区要更多地吸引高端生产要素,尤其是要千方百计吸引国外优秀人才,“聚天下英才而用之”。

  第七十二条规定的“国务院批准的自贸试验区扩展区域,按照本条例执行”也是条例的亮点,这可能是在为未来江苏自贸区的扩区作铺垫。为了响应省委提出的江苏“全域自贸”要求,条例为未来的扩区做好准备,为持续的改革预留空间。

  交汇点记者 蒋浩 实习生 李茜榕

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责编:张红

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