近年来，江苏省各级财政部门按照《预算法》要求，深入推进地方政府债券发行管理改革，规范、透明的地方政府债券发行机制逐步建立健全，为保障积极财政政策有效实施、防范化解地方政府债务风险、促进经济社会发展发挥了重要作用。
政府债券既是金融市场上一种重要的固定收益投资品，又是地方政府融资的重要渠道。理论上，地方政府债券主要承担者增强地方政府提供公共物品能力、配合中央政府经济政策调控和丰富和完善资本市场体系三大作用。2021年11月12日，南京财经大学教授闫海峰主持的研究课题《有效发挥地方政府债券对我省经济社会发展的促进作用》的结项鉴定会在江苏现代财税治理协同创新中心1303会议室召开。该课题以债券项目管理和债券资金管理为主线，从项目资金预算管理、债务风险管理、项目资金使用管理、债券项目流程管理四个维度， 深入探讨和分析地方政府债券对地方经济发展的促进作用。课题组深入徐州贾汪区对当地土地储备专项债项目进行实地调研。面对后疫情时代高度复杂的全球经济金融形势，依法依规用好用实地方政府专项债券项目资金，不仅专能够有效缓解基建投资的资金瓶颈问题，而且能够对地方经济社会发展起到积极的促进作用。
江苏地方政府债券执行具有丰富实践经验
总体来看，江苏省政府债务规模与经济发展水平相适应，债务结构稳定、风险可控。江苏省政府债务不仅较好地保障了我省经济社会发展的资金需要，推动了民生改善和社会事业发展，而且形成了大量优质资产。从政府层级看，省级、市级、县级政府债务分别为523.04亿元、9498.35亿元和 4856.99亿元。其中，省级、市 级、县级政府一般债务分别为464.24亿元、3808.19亿元、2348.09亿元。省级、市级、县级政府专项债务分别为 58.8亿元、5690.16亿元、2508.9亿元。
根据预算法和党中央、国务院以及财政部对政府性债务的管理要求，江苏省持续加强政府性债务管理，不断完善制度建设，稳步开展地方政府债券发行，切实提高债券资金使用效率，有效防控化解地方债务风险，进一步推进“借、用、还”相统一的政府举债融资管理机制建设，有力推动了全省经济社会平稳健康发展。
徐州是江苏省运用专项债券完成棚户区改造和土地储备项目的典型城市。2018与2019年徐州市蝉联国务院棚户区改造工作积极主动、成效明显表彰，是全国唯一连续两年荣获此项殊荣的地级市。截止2020年8月末，2018-2019年徐州市区棚改债券项目6个、资金28亿元，实际拨付项目单位资金28亿元，项目单位已使用资金14.68亿元、完毕项目3个，资金使用进度为52.4%。目前，徐州市棚改总量位居江苏省全省第一，110多万群众实现了“出棚进楼”，累计新开工棚户区37.2万套住房建筑面积由原来的人均15㎡、户均45㎡增加到人均28㎡、户均85㎡。土储方面，2017-2019年，徐州市已发行土地储备专项债券176.3亿元，仅2019年累计签订收储补偿合同22011.8亩，支付土地补偿金约213亿元，市本级供应土地2367.1925公顷，实现土地出让收入474.6994亿元。
助力双循环格局 江苏省地方政府债券更应有为
双循环格局需“牢牢把握扩大内需这个战略基点”，具体到投资就是“两新一重”——新基建、新型城镇化建设、交通水利等重大工程建设。为了达成这一目标，以地方政府债券为引导的新基建可以促进基建行业的转型升级、提质增效；以地方政府债券为抓手的新型城镇化再次推进人口的城镇化，实现居民收入与消费的共同增长，实现高质量发展、人民群众生活水平提升的小康社会目标。
江苏省政府债券是实现“1+3”功能区布局和省域一体化战略部署的重要手段。近年来，政府债券支持的五峰山长江大桥、沪通大桥、南京长江五桥、南京和燕路、仙新路、建宁西路、龙潭、常泰过江通道等一批重大工程正在加快建设，创造了过江通道建设的“江苏速度”。围绕提升南京首位度，南京区域性航运物流中心、全国航空速递中心和长三角地区国际货邮中心建设加快，以南沿江铁路、宁句城际为代表的多层次、放射状轨道交通网络加快建设。苏北物流“金三角”格局初步显现，连云港港航基础设施不断完善，铁路进入跨越式发展新阶段，跨境班列规模不断提升，海铁联运枢纽地位突出；徐州区域性国际陆港和重要的铁公水联运枢纽建设不断推进，枢纽物流功能体系逐渐完善；淮安机场提升为淮河生态经济带货运枢纽机场，支撑和服务枢纽经济发展大力发展。
抓住新发展机遇 进一步激发政府债券促进作用
江苏省坚持“开前门、堵后门”的工作思路，加快建立规范合理的地方政府举债融资机制，积极发挥规范举债对经济社会发展的促进作用，并严控债务风险，取得显著成效。地方政府债务管理制度建设取得了重要进展。
为实现江苏经济社会可持续发展，坚持以“高质量”为标准，构建“国内大循环为主、国内国际双循环相互促进”的新发展格局，建议进一步从政策支持到位、项目管理导向、资金管理稳妥、风险管理可控四个方面继续探索创新、精益求精全方位推进债券管理顶层制度设计，确保政策衔接高效率。其中，积极构建政府债券全周期管理体系，提高收益债息匹配度是应有之义；建立健全地方政府债券项目储备库，保障项目管理动态化是必要手段。然而，地方政府债券的使用也不是万能的，需要严格专项债券项目合规性审核和风险把控，对债券资金分账管理，专项债券资金与单位自身资金分别开立项目债券资金托管账户和偿债资金账户，资金专款专用；同时设置定期验收和质检制度，确保运营单位严格把控产品和服务质量，加强合同管理，维护项目合法权益。
作者：闫海峰 南京财经大学法学院书记，金融学教授；王倩倩，江苏省现代财税治理协同创新中心研究员
