编者按：随着我国国际传播的影响日益广泛，相关法律风险也日益凸显。苏州大学传媒学院博士后研究人员、硕士生导师曹然，中国传媒大学文化产业管理学院法律系教授、博士生导师李丹林，在《传媒观察》2022年第4期发文，通过考察英国通讯办公室（Ofcom）适用《广播电视守则》进行监管的过程，特别是有关《守则》中“适当公正性”要求的监管案例，研究英国广播电视领域的立法和执法问题，进一步思考我国在提升国际传播能力建设进程中如何防范法律风险，并提出操作性建议。
本文选取英国传媒监管机构——通讯办公室（Office of Communications，Ofcom）在2020年到2021年一段时间内，针对中国国际电视台（China Global Television Network，CGTN）及其广播牌照持有者星空华文传媒有限公司（Star China Media Limited，SCML），以其制作、播出的节目违反《1990年广播电视法》（Broadcasting Act 1990）、《2003年通讯法》（Communications Act 2003）和《广播电视守则》（Broadcasting Code）等相关规定，特别是《广播电视守则》（以下简称《守则》）中的“适当公正性”（due impartiality）规则并予以处罚的事例作为观察对象，研究英国传媒立法和监管的具体规定和英国的传媒法律环境，为我国未来更好地进行国际传播，应对国际传播过程中的法律风险提供知识基础和应对策略。
一、“适当公正性”规则的功能与演变
英国《2003年通讯法》生效之后，依据该法成立的、针对通信领域拥有全面监管权力的独立监管机构——Ofcom制定了《广播电视守则》。这一守则适用于受Ofcom监管的所有广播电视机构。在最早的2005年版本中，《守则》就对“适当公正性”的内涵作出了明确规定，包括一切形式的新闻都必须遵循“适当公正性”和“适当准确性”原则的要求，以及“公正性”意味着不能偏袒一方而超过另一方，“适当公正性”意味着对于节目的主题或性质是“充分”（adequate）或“合适”（appropriate）等。
《守则》自出台以来经历了数次修订，但关于“适当公正性”规则的内容并未发生很大改变。然而在实际应用中，广播电视机构如何把握这一规则、社会和监管部门如何对广播电视机构在新闻播报中遵循这一规则的情况进行监督，并不是件容易的事情。
作为广播电视机构在实际运作中必须遵守的“公正性”“适当公正性”规则，相关规范性文件的解释是理解其意义的权威依据。在Ofcom发布的《广播电视守则》每一个版本中都有对于“公正性”和“适当公正性”的规定条款，这些体现在《守则》的第5.1条、第5.11条和第5.12条等处。同时，为了帮助人们更好地理解和遵守这一规则，在Ofcom制定的《指南与注释》（Guidance Notes）中还有更为具体的要求。不过，尽管这些更具体的规定、更详细的解释是为了更好地实现“适当公正性”，但是由于在判断是否符合“适当公正性”时加入了太多需要考虑的因素，反而使得对“适当公正性”的判断更难以把握，使之相对以往具有更大的不确定性。
二、监管CGTN过程中存在的程序与实体问题
Ofcom在2020年5月26日公布的第403期《广播与点播公告》中，列举了CGTN从2019年8月11日至11月21日播出的新闻节目中总共5次违背“适当公正性”要求的情形，分别是2019年8月11日17时、26日08时、31日07时和9月2日16时播出的The World Today节目，以及11月21日12时15分播出的China 24节目。2021年3月8日，Ofcom作出了裁决，以CGTN在上述节目中“未能保持适当公正性”为由对其处以125，000英镑的罚款。鉴于CGTN是我国对外传播的重要媒体，我们需要从英国国内法的角度研究清楚这一事例的相关实体法律规范、英国传媒监管机构对于“适当公正性”规则的具体适用情况以及对于问题处理的程序。
Ofcom对于SCML和CGTN的调查-处罚有其法律依据。然而，Ofcom所使用的法律规则本身是否逻辑自洽，以及调查处理是否都严格按照Ofcom所规定的方式进行，尚有许多值得探讨之处。以下结合本案的调查过程，从程序和实体层面上分析“适当公正性”原则及其使用。
（一）监管主体在程序层面上的问题
程序层面上关于“适当公正性”的争议包括针对调查-处罚的启动程序、有关决策过程的规定、决策救济的规定以及相关规定在应用中是否得到严格遵循。
第一，由于对何为“例外情形”没有具体的列举，这使广播电视机构在具体把握和判断时面临更大的不确定性，难以在事前判断是否会有被监管机构主动启动调查的风险，从而使自身的运营、对相关规则要求的履行陷入被动的境地。同时，这类主动启动调查的程序，不同于基于投诉而进行处理的常规程序，导致被调查对象不能很好地利用那些为被调查对象设计的、针对常规程序的异议而预留的救济措施。这在具有“程序正义”传统的英国，也是令人遗憾的。
第二，参与调查-处罚各阶段决策的Ofcom的成员构成过于单一，且此案决策进行的方式也未能严格遵循《程序》的规定。这也是关乎调查-处罚的公正性的程序性问题。根据《程序》第1.27条、第1.33条，参与对被处罚对象作出处罚初步意见和终审裁决决策的成员主要包括由Ofcom内容委员会成员组成的小组（就草案提供咨询意见）、Ofcom领导层的一名高级成员（作出决定）。为保证决策制定的公正性，围绕同一案件在终审裁决阶段参与决策的内容委员会成员小组、领导层高级成员，与初步意见阶段参与决策的内容委员会成员小组、Ofcom领导层高级成员不能是同一批人，且他们所负责的具体工作互不重合。结合Ofcom内容委员会第163次、第164次会议纪要发现：一方面，除艾莉森·马斯顿（Alison Marsden）当时是第一次作为执行成员参与会议之外（且并无直接证据显示此人负责本案最终裁决的决策），两次内容委员会会议成员的构成完全一致。另一方面，第163次会议并未就CGTN相关节目是否违背“适当公正性”提供咨询意见，而是重点讨论CGTN的许可证及所有权的归属问题，直到第164次会议才第一次涉及“公正性”问题，而且也正是在这次会议上，Ofcom内容委员会在未经过“形成初步意见”、“举办听证会”和“考虑第三方陈述”等必要环节的前提下，直接宣布最终决定，启动后续针对违规情形的法律制裁程序。
（二）实体层面上关于“适当公正性”的争议
除了在程序方面存在不能令人信服之处，在实体规则适用方面，Ofcom在调查-处罚过程中对“适当公正性”的理解与适用也存在可质疑之处。
第一，《守则》将判断“适当公正性”确定为一种“编辑的决定”，意味着“适当公正性”的实现是应当由媒体编辑负责的。但对“适当性公正性”规则的判断需要借助很多条件和参照，由Ofcom所认定的事实，以及它所阐释的适用“适当公正性”的要求并不具备完全的说服力。比如，按照《守则》第5条的规定，“适当公正性”不要求媒体对涉及冲突的各方观点予以平等的时间划分，也不要求必须呈现所有观点，但若以“失衡”的权重配比或以“选择性呈现”的方式展示各种观点，又带来违背“公正性”要求的指控：“平衡”“充分”应到何种程度？如果摒弃以往绝对平均的时间分配，可行的替代方案又是什么？根据Ofcom的规定，影响“适当公正性”的具体实现途径的因素包括主题、节目和频道类型、观众对内容可能的期待以及接收内容的渠道和范围。尽管CGTN对此进行了有针对性的答辩，认为自己按照《守则》的要求践行了“适当公正性”规则：比如CGTN的英国观众规模较小（接受内容的范围）；比如CGTN将频道的任务确定为：“通过自身搭建的平台，聚焦那些经常被其他国际媒体漏报、少报的国家、地区和新闻事件”。又如从“观众对内容可能的期待”上看，CGTN明确指出：“向我们的观众提供的中国视角，往往相对于西方主流媒体而言是具有冲突性的（alternative），这意味着CGTN的英国观众所期待的很可能与像BBC这样的英国广播机构的观众有所区别。”但是，Ofcom武断地不接受这些答辩。
第二，Ofcom对“一定数量的冲突性观点”和“背景环境”的规定与适用也存在冲突：1.认为仅提供画面不加解释不构成“冲突性观点”；2.认为概括地提供国际媒体观点并不充分；3.认为提供“冲突性观点”后不能再作出任何评价；4.认为围绕争议人士的不同观点本身不构成“冲突性观点”。
第三，Ofcom强调的节目的“编辑性的连接”要求，在适用中往往难以得到预期的效果。考虑到“适当公正性”规则的复杂性、电视媒介的时间向度以及电视新闻节目的滚动播出形式等因素，一般来说，在一系列关于同一事件的新闻节目中清楚地标注前后之间的联系，提示观众在即将播出的节目中还有不同的观点，就是履行了“适当公正性”规则的要求。本案所涉及的The World Today和China 24的几期节目都是报道发生在香港地区的同一个事件随着时间发展的不同阶段和不同侧面的情形，这就是节目之间最本质的连接，CGTN通过相关的采访和编辑持续报道出来，何以不构成“编辑性的连接”呢？可见Ofcom以“不存在编辑性的连接”作为处罚CGTN的事实依据，本身是不成立的。由此，这一处罚的公正性的基础便需要考虑。进而言之，“编辑性的连接”要求在实践中真的有符合立法初衷的效果吗？正如菲欧娜·麦克唐纳（Fiona Macdonald）在分析ITV在2019年的一期电视竞选辩论时所发现的，受两档节目播出时间、前后语境、内容质量等因素的影响，即便操作上已经交代了“连接”，结果上未必能够真正地建立起“连接”：“在节目的播出过程中，是否明确告知观众晚上8点播出的当面辩论与10点的竞选采访之间存在编辑性的连接？主持人确实在节目开头提到过一句……然而这是否足以将两档节目连接起来？……对于一些人来说，这两档节目完全不可能相提并论。电视辩论中，充斥着大量的广告，采用拳击比赛一样的形式，在黄金时间播出，以及节目播出时和播出后立即进行大量的在线聊天和回应。当面辩论与竞选采访相比，后者的广告主题要少得多，在更晚的时间段播出，而且被上述辩论后的闲聊所掩盖。”
（三）被处罚者在应对方面存在的程序问题
应当指出的是，在Ofcom针对本案的调查过程中，无论是作为被监管对象的CGTN，还是作为CGTN牌照持有方的SCML，它们应对调查的方式也都有需要反思的地方，这主要体现在未能按决策程序规定时间提交相关材料上。根据《程序》第1.31条、第1.38条的规定，当事人应在规定阶段提交陈述、材料和证据，并遵守本程序规定的时限。
与此同时，《程序》也预留了一定空间，表示“为了公平和/或适当考虑投诉”的目的，可以在特定情况下修改或调整，但投诉人、广播公司应以书面形式向Ofcom解释其寻求延长时限的正当理由，且是否适当延期的最终决定权仍然掌握在Ofcom手中。在本案中，作为CGTN牌照持有方的SCML未能在Ofcom所要求的时间限制内提供“适当”的回应，间接导致了Ofcom所作出的最终决定不利于CGTN。根据《广播和点播公告》，在通过“定期监控”注意到有关节目的公平与隐私“投诉”之后，Ofcom曾经就World Today和China 24两档节目先后于2019年9月17日、11月17日致函SCML并要求其提供陈述，后者回复的时间分别为10月14日和次年1月13日；此外，Ofcom在2020年2月18日向SCML发去了初步意见并要求后者提供陈述，后者则到了3月17日才予以回应——从SCML的反应速度上看，确实存在一定程度的滞后。而且，尽管Ofcom为广播机构延迟递交材料的原因预留了解释的机会，但是从公开文件来看，本案中SCML似乎并没有很好地利用这一机会。
三、结论
英国传媒监管机构所运用的包括“适当公正性”在内的规则存在一定程度的不确定性，所作出的裁决也存在令人质疑之处。但这并不意味着仅仅表达义愤和进行谴责就可以解决问题。从更根本的国家民族利益角度考虑问题，应该是遵循祖先的教诲——知己知彼，百战不殆。在一个具体的环境下进行相关活动，必须要了解相关法律规范。如果对其传媒监管规则、程序缺乏充分的认识，就无法对其中的问题提出准确、有力的批评，更无法为我国今后的国际传播工作提供更具有实际价值的合规性指导。换言之，在没有充分了解该国具体传媒监管体系的前提下贸然批评，无法真正地切中要害。其实，为保证在英国顺利开展经营业务，CGTN也曾聘请原Ofcom董事会非执行委员尼克·波拉德（Nick Pollard）作为合规性顾问，此人于2019年离职，又在2020年8月再度加盟CGTN。类似这样的专家若能继续为CGTN提供业务的合规性指导，无疑能够加深对Ofcom监管体系的认识和把握。同时，英国作为判例法的发源地，前期的相关判例及其处罚往往具有重要的参考价值，比如前俄罗斯特工中毒事件报道就极具代表性，不妨对此进一步分析和梳理，并从中汲取有益经验和应对之策。
随着国际竞争、利益冲突的进一步加剧，我国的国际媒体越发受到“关注”，出于各种理由被英、美等国的媒体监管机构“制裁”的频率也有所增加。2020年2月，美国国务院将五家中国新闻机构在美国的分支列为“外国外交使团”，加强了对中国国际媒体的限制；时隔一年，英国Ofcom又以“不当持有牌照”为由撤销了CGTN在英国播出的许可。考虑到今后或许还将面临更为复杂、多变的形势，我国要做到“双管齐下”，完善事前的风险评估、防控机制，加强事后的处置、应对能力。作为“事业单位”的国际媒体机构，不妨参考我国企业向海外拓展市场时的要点——评估风险与建设安全软环境并重。既要提高风险意识，积极研判所在国的安全形势，增强分析判断能力和风险识别能力，加强对所在国和地区政治、经济、法律、风俗等方面的研究，对可能存在的风险进行动态评估；又要在日常工作中做到坚持守法经营、履行社会责任、融入当地社会、重视宣传交流等。在事后，要针对制裁进行积极回应，努力将损失降到最低。从媒体角度上看，应当在继续提升业务水平的同时，在传播对象国法律规则框架下，最大限度地把握、利用好自主申辩、司法救济的机会，及时争取、维护好自身的合法权益。
（载《传媒观察》2022年4月号，原文约12000字，标题为：“适当公正性”原则在英国广播电视监管中的适用逻辑及争议——以Ofcom针对CGTN相关节目的调查处理为例。此为节选，注释和图表等从略，学术引用请参考原文。本文为中国传媒大学2021年国际传播与国别区域研究专项“五眼联盟之英国、澳大利亚、加拿大传播政策”（CUC21GB004）、2020年教育部人文社会科学研究青年基金项目“网络社群中非理性社会行动的媒介动员机制及引导路径研究”（20YJC860033）的研究成果。）
【作者简介】
曹然，苏州大学传媒学院博士后研究人员，硕士生导师
李丹林，中国传媒大学文化产业管理学院法律系教授，博士生导师
